Модели социальной политики в сфере трудоустройства инвалидов. Зарубежный опыт.

Составитель Исаков Ойбек Юсуфбекович.

 

1.В современном обществе социальная политика по отношению к людям с инвалидностью должна выполнять следующие основные две функции:

 

Стабилизационная функция, которая способствует улучшению социального положения данной категории населения (повышение занятости и доходов),

 

Интеграционная функция, которая обеспечивает включение людей с инвалидностью в общественную жизнь, а, следовательно, единство общества на принципах социального партнёрства и социальной справедливости.

 

2. Расширение доступа людей с инвалидностью к образованию и трудоустройству имеет огромный экономический эффект, поскольку их человеческий капитал преобразуется в источник будущего экономического роста государства, снижаются расходы путем улучшения возможностей их трудоустройства. Ограничения в доступе к занятости выступают основной причиной бедности находящихся в трудоспособном возрасте людей с инвалидностью. Обозначенный экономический эффект заключается в сокращении нищеты, а это уже социальный эффект, так как он связан с поощрением социальных связей и поощрения включенности инвалидов в общественную жизнь. Что, в свою очередь, превращает его в политический эффект, ведь инвалиды, таким образом, в меньшей степени зависят от льгот и поддержки государства.

 

3. Целью социальной политики в отношении категории людей с инвалидностью должно стать обеспечение условий, в которой они смогут в полной мере реализовать свою роль в обществе, особенно – в меру своих возможностей – на рынке труда.

 

4.В современной литературе используются несколько типологий социальной политики – в зависимости от параметров сравнения. Наиболее популярна сейчас классификация моделей социальной политики, разработанная Г. Эспинг-Андерсоном: либеральная, консервативная и социал-демократическая.

 

 

 

1. Либеральная модель

 

Либеральная модель основана на доминировании рыночных механизмов. Социальная помощь оказывается в рамках определённых минимальных социальных потребностей по остаточному принципу бедным и малообеспеченным слоям населения, не способным самостоятельно добыть средства существования. Таким образом, государство несёт хоть и ограниченную, но, тем не менее, всеобщую ответственность за социальное обеспечение всех граждан, которые оказываются неспособны к эффективному самостоятельному экономическому существованию.

Классическими странами либеральной модели считаются Великобритания и США. По отношению к людям с инвалидностью здесь, в основном, развиваются антидискриминационные меры, направленные на создание инвалидам равных условий и прав с другими гражданами. У работодателей (кроме государственных структур, выступающих в роли «образцового» работодателя, обязанных трудоустраивать в первую очередь людей с инвалидностью, а также компаний, получающих средства из государственного бюджета) нет обязательств трудоустраивать инвалидов. Но существует запрет дискриминировать людей с инвалидностью при приёме на работу и дальнейших трудовых отношениях. Эти правовые акты запрещают работодателям отказывать людям в приёме на работу, руководствуясь своими предубеждениями и отличительными особенностями соискателей, такими как пол, национальность, цвет кожи, конфессиональная принадлежность, сексуальная ориентация и наличие инвалидности. Это означает определённые процессуальные ограничения для работодателя, например при проведении собеседования не могут задаваться специфичные вопросы в отношении здоровья соискателя, если подобные вопросы не будут задаваться другим претендентам. Также нельзя создавать дополнительные требования к вакансии, которые сознательно ущемляют возможности людей с инвалидностью по сравнению с другими гражданами, если только это не является необходимым компонентом служебных обязанностей (например, наличие водительских прав или умение быстро передвигаться по городу на общественном транспорте). Ну и, конечно, при проведении собеседования должны обеспечиваться равные возможности для доступа ко всем материалам и элементам общения с работодателем (приглашение сурдопереводчика, перевод материалов на язык Брайля и т.д.). В целом, такие меры, как антидискриминационное законодательство в отношении инвалидов, доказали свою эффективность. Но необходимо учитывать, что эти меры могут действовать только в условиях развитой правовой и судебной системы, когда соответствующие государственные, общественные структуры и граждане имеют возможность контролировать выполнение законов.

 

2. Консервативная модель

 

Страной, где максимально реализованы принципы консервативной модели, является Германия, которая первой в мире ввела систему страхования, после того как канцлер Бисмарк добился принятия страхового законодательства. В отношении трудовой занятости людей с инвалидностью используются в основном методы квотирования рабочих мест. На работодателей государство законодательным путём накладывает обязательства по использованию в определённом процентном соотношении сотрудников из числа людей с инвалидностью. За инвалидами закрепляется определённое количество рабочих мест в компании, а в случае невыполнения работодателем условий приёма на работу сотрудников с инвалидностью на него накладываются установленные законом санкции. В Германии, Франции и Венгрии под законы о квотировании подпадают организации с более чем с 20 сотрудниками, в Австрии и Польше – с 25 сотрудниками. В Испании минимальное число сотрудников предприятия, не попадающего под действие системы квотирования рабочих мест для инвалидов – 50. Квота для людей с инвалидностью во Франции – 6%, В Люксембурге квота варьируется от 2% до 5% в зависимости от формы собственности и от количества сотрудников предприятия. В Испании и Ирландии квота составляет 3%. В Японии квота составляет от 1,6 до 2%. За несоблюдение квот организации выплачивают взносы в специальные целевые фонды, средства которых распределяются на создание рабочих мест для инвалидов, а также на адаптацию существующих рабочих мест к нуждам людей с ограниченными физическими и ментальными возможностями.  Во  многих странах государство стимулирует работодателей принимать на работу людей с тяжелыми формами инвалидности. К примеру, беря на работу человека, пользующегося инвалидной коляской, работодатель заполняет не одно, а два или даже три места в счет установленной квоты. Подобное стимулирование применяется и при приёме на работу инвалидов, не имеющих опыта работы.

В ряде стран работодатель может «обменять» обязательство нанять определенное число людей с инвалидностью на обязательство уплатить определённую сумму в специальный фонд, средства которого будут расходоваться на содействие занятости людей с инвалидностью (quota-levy system). Подобные правила установлены, например, в Австрии, Венгрии, Германии, Польше, Румынии, Словакии, Франции, Чехии, Японии и некоторых других государтсвах. Наконец, есть страны, установившие санкции работодателям за увольнение людей с инвалидностью, нанятых по программе льгот (Германия). Немецкую систему квот, установленную в 1974 г., как правило, считают образцовой, хотя и она страдает от недостатков, присущих этой политике в целом.

Каковы основные черты немецкой системы?

Прежде всего, она относится к системе квот с неизбежными санкциями за уклонение. Выполнение квот отслеживается федеральными службами занятости. Средства, поступающие от уплаты штрафов, направляются на программы реабилитации людей с инвалидностью и выплату грантов работодателям, создающим больше рабочих мест для людей с инвалидностью, чем требуется по квоте. Кроме того, квота достаточно велика – 6%, и установлена для государственных и частных предприятий с численностью персонала в 16 наёмных работников и более (для сравнения: в России – от 100 работников). Наконец, некоторые работники могут учитываться как занимающие 2 или 3 рабочих места по квоте, если службы занятости считают их «тяжёлыми» для трудоустройства по причине сложности и природы их инвалидности, из-за потребности в значительной адаптации рабочего места, а также возраста.

В большинстве стран с консервативной моделью социальной политики существуют специализированные рабочие места для инвалидов. Программы создания специализированных рабочих мест могут быть двух типов: к первому типу относятся переходные программы содействия занятости, которые предусматривают проведение переподготовки и повышения профессиональной квалификации лиц с ограниченными возможностями здоровья на специально созданных рабочих местах – с расчётом на то, что это позволит им получить конкурентоспособные профессиональные навыки. Ко второму типу относятся расширенные программы содействия занятости, которые носят долгосрочный характер и направлены на создание постоянных рабочих мест для лиц с инвалидностью на базе специализированных предприятий.

К специализированным предприятиям относят предприятия и кооперативы, использующие исключительно труд людей с инвалидностью, как правило, государственные по форме собственности, создание которых инициируется государством, а не самими людьми с инвалидностью. Такие предприятия расцениваются не как предпочтительное место работы для человека с инвалидностью, а как «запасной вариант» трудоустройства, когда не удается найти место работы на общих для всех условиях, или как компонент подготовки людей с инвалидностью к дальнейшему трудоустройству на открытом рынке труда. На них, в основном, используют труд имеющих серьезные нарушения людей, для которых физически невозможно или чрезвычайно затруднительно создать необходимые условия труда на обычном предприятии.

 

 

3. Социал-демократическая модель

 

Социал-демократическая модель действует в скандинавских странах Европы. Здесь главным принципом социального обеспечения является универсализм: все граждане, независимо от степени нужды и трудового вклада, имеют право на социальное обеспечение, гарантированное, главным образом, государством (бюджетом). Люди с инвалидностью здесь пользуются весьма серьёзной государственной поддержкой, а работодателей заинтересовывают брать сотрудников-инвалидов тем, что государство само оплачивает значительную часть их заработной платы (предоставление работодателям субсидии для компенсации разницы в производительности труда или доплаты к зарплате  работникам с инвалидностью для компенсации их более низких заработков). Государственные субсидии предприятиям, как правило, предоставляются только тогда, когда человек с инвалидностью гарантированно получает такую же заработную плату, как и работник без инвалидности в аналогичной должности, и имеет долгосрочный трудовой контракт. В основном субсидии предоставляются на оборудование рабочего места для человека с инвалидностью, приобретение специализированного оборудования и т.д. В некоторых скандинавских странах работодатели получают льготы по взносам в фонды социального страхования со средств, выплачиваемых в качестве заработной платы сотрудникам с инвалидностью. Кроме того, в этих странах в ряду основных мер по трудоустройству граждан с инвалидностью выступает создание специализированных мастерских, где люди с серьёзными ограничениями имеют возможность трудиться и приобретать профессиональный опыт. Надо учесть, что данные мастерские выступают в роли именно учебных предприятий для людей с инвалидностью, после которых их стараются устроить на открытом рынке труда.

 

 

 

    Приведённые выше примеры структур социальной политики весьма условны, так как любая страна использует разные методы, присущие различным моделям с тем или иным уклоном. Если взять во внимание только социальную политику в отношении людей с инвалидностью, то и здесь нельзя выделить сугубо «чистые модели». Например, в Германии принят закон о запрете дискриминации в сфере занятости в отношении людей с серьёзными нарушениями здоровья, а в Великобритании действует система квотирования рабочих мест. Или в Соединённых Штатах Америки развиваются учебные мастерские для людей с инвалидностью, как и в странах с социал-демократической или консервативной моделями социальной политики. Опыт реализации в развитых странах социальной политики и политики занятости в отношении лиц с инвалидностью показывает, что более эффективным является совмещение нескольких направлений. Это позволяет компенсировать определенные недостатки каждого направления и усилить достоинства, тем самым повысив совокупный эффект политики по интеграции людей с инвалидностью в открытый рынок труда. Но при этом любая страна всё равно вынуждена сделать определённый выбор в пользу тех или иных механизмов, что зависит от отношения в обществе к данной категории населения. В той же Германии система антидискриминационных законов не является основополагающей в структуре социальной интеграции инвалидов (и её действие непосредственно не охватывает частный сектор), а в Великобритании обязанности по квотированию рабочих мест существуют при отсутствии действенных штрафных санкций.

Или в скандинавских странах, в отличие от США, учебные мастерские для инвалидов имеют прямую государственную финансовую поддержку и выступают основным средством реабилитации и трудоустройства людей с инвалидностью. Но, в целом, основной акцент в ведущих странах мира перенесен на интеграцию людей с инвалидностью в открытый рынок труда, хотя специализированные формы занятости продолжают существовать. Как упоминалось, применение тех или иных моделей и методов социальной работы с инвалидами основывается на отношении общества к данной проблеме и отношении к возможностям людей с инвалидностью в трудовой сфере. Так система квот основывается на двух взаимосвязанных предположениях:

 (1) работодатели не будут нанимать большое число людей с инвалидностью, если их к тому не обязать;

(2) большинство инвалидов не в состоянии конкурировать на равных с работниками без инвалидности и выиграть в этой конкуренции благодаря своим качествам.

Одним словом, предполагается, что люди с инвалидностью менее ценны как работники, и их производительность ниже. Значит, если ставится задача трудоустроить этих людей на открытом рынке труда, то необходимо обязать к этому работодателей, а в ряде случаев и выплатить работодателям за это компенсацию. Надо учесть, что, несмотря на широкое разнообразие систем квотирования и связанных с ними требований, в результате исследования, проведенного Европейской комиссией, не были выявлены конкретные примеры того, как применение систем квотирования приводило бы к достижению поставленных целей. Поэтому страны с либеральной и социал-демократической моделями экономики и не стали вводить системы квотирования вообще или, как в примере с Великобританией, ограничились в большей степени декларативностью. Вместо этого было принято решение сосредоточиться на совершенствовании системы профессионально-технического обучения и профессиональной реабилитации, а также на стимулировании работодателей к добровольным действиям. В связи с этим всё большее число государств в мире, при активном лоббировании со стороны людей с инвалидностью и их объединений, встают на путь разработки  антидискриминационного  законодательства. Такой поворот к антидискриминационному законодательству стал поистине революционным событием в сфере занятости людей с инвалидностью. Подобно системам квотирования и другим схемам, финансируемым государством, антидискриминационное законодательство основывается на том тезисе, что для привлечения инвалидов на рынок труда необходимы специальные меры. Однако, в отличие от систем квотирования, антидискриминационное законодательство исходит из того, что люди с инвалидностью в состоянии конкурировать за рабочие места, основываясь на личных профессиональных качествах, при условии, что они не будут подвергаться дискриминации по признаку инвалидности. Система антидискриминационного законодательства может реализовываться

(1) через принятие специальных законов (англо-саксонский путь),

(2) путем включения специальных норм в отношении людей с инвалидностью в состав более общего антидискриминационного законодательства (европейский континентальный).

 Очевидно, что первый путь характерен для стран с либеральной моделью социальной политики, а второй – с консервативной моделью. Обусловлено это тем, что для стран с либеральной моделью антидискриминационное законодательство является основой их работы с инвалидами, а для вторых всего – лишь одним из вспомогательных моментов в системе квотирования рабочих мест для людей с инвалидностью.

Отметим также, что в странах с либеральной и социал-демократическими моделями экономики и социальной политики развивается система инклюзивного (включённого) образования детей с инвалидностью, а в странах с консервативной моделью – сегрегированное (специализированное). Это опять-таки подчёркивает, что основой для политики в отношении граждан с инвалидностью является отношение к данной категории населения со стороны государства и остальной части общества (политическая и идеологическая доктрины). А подобные аспекты наиболее прогрессивны именно в странах с либеральной моделью, где люди с инвалидностью рассматриваются как полноправные и полноценные участники всех социальных отношений. Государство в странах с либеральной моделью сосредотачивает свои усилия не на введении дополнительных обязательств для работодателей, а на создании условий, при которых люди с инвалидностью смогут именно так себя позиционировать на рынке труда.

Либеральная модель социальной политики всегда была ориентирована на экономическую эффективность, поэтому вопросы интеграции людей с инвалидностью и их трудовой занятости рассматриваются не только и не столько с точки зрения гуманистических принципов, сколько исходя из того, что данный подход выгоден и государству и обществу. В этих странах просчитали экономический эффект от интеграционных программ для людей с инвалидностью и пришли к выводу о целесообразности полноценного вовлечения инвалидов во все элементы общественной жизни, и, прежде всего, в возможность трудовой деятельности. Результаты сравнительного анализа литературы о рентабельности затрат на повышение доступности рабочих мест в результате приема на работу инвалидов и проведения профессиональной реабилитации и адаптации рабочих мест служат убедительным доказательством того, что государственные капиталовложения приносят высокие прибыли. По данным исследования, проведенного в штате Южная Каролина (США), работники-инвалиды обеспечили поступление 15,29 долл. на каждый доллар, вложенный в их реабилитацию. Такие результаты объясняются тем, что общество вместо иждивенцев получает трудоспособных граждан, способных самостоятельно обеспечивать своё экономическое существование и приносить своим трудом пользу обществу. Также либеральная модель ориентирована на наименьшее вмешательство государства во все вопросы общественной жизни, и ей меньше всего подходит наложение обязательств или прямая финансовая поддержка организаций, трудоустраивающих людей с инвалидностью – в отличие от консервативной модели. При этом запрет на дискриминацию людей с инвалидностью при трудоустройстве и трудовых отношениях нельзя считать обязательством, так как основой для сравнения кандидатов (а в дальнейшем работников) всё равно остаётся их труд. Единственным обязательством работодателя становится то, что он должен выплачивать равную зарплату за равноценную работу независимо от реальной производительности труда сотрудников. Это является, с одной стороны, важным выравнивающим фактором возможностей для людей с инвалидностью в сравнении с другими гражданами, а с другой – заставляет работодателей обращаться к соответствующим специалистам и искать иные способы сделать труд сотрудников с инвалидностью более эффективным. Ведь в основе антидискриминационного подхода лежит представление о том, что разница в производительности неинвалидов и людей с инвалидностью обусловлена только неприспособленностью рабочего места к потребностям последних. А, соответственно, выравнивание этих возможностей ложится на плечи работодателя и специалистов по решению данных проблем. Другими основополагающими ценностями для либеральной идеологии являются идеи независимости и индивидуальности, которые оказались наиболее подходящими для решения проблем инвалидности. Важно отметить разницу в подходах стран с либеральной

моделью социальной политики и государств с консервативной моделью в вопросах создания специальных условий труда для людей с инвалидностью. В первом случае работодатель адаптирует рабочее место под известные ограничения занятых у него людей с инвалидностью: меняет организацию рабочего места, используемое оборудование, условия занятости, обеспечивает получение людям с инвалидностью общей и/или персональной помощи. Во втором – старается сделать все рабочие места доступными для занятости на них людей с инвалидностью. Только на первый взгляд второй обозначенный подход является более прогрессивным. На самом деле он не позволяет в полной мере учитывать все личностные особенности конкретного человека с инвалидностью, а, значит, в полной мере использовать его индивидуальные качества, превращая их в преимущества. Именно поэтому в Европе далеко не все люди с инвалидностью могут вписаться в уже созданные специальные условия труда, и вследствие этого весьма распространена занятость людей с инвалидностью на специализированных предприятиях. По данным на 2003 год в 12 странах Европейского сообщества около 430.000 инвалидов работали на специализированных предприятиях, и эта цифра к нынешнему времени сильно не изменилась. Конечно, создание специализированных предприятий рассматривается как промежуточный этап подготовки людей с инвалидностью к трудоустройству на открытом рынке труда, ведь, как мы отмечали, в большинстве стран целью политики создания специализированных рабочих мест является оказание содействия процессу изменения статуса людей с инвалидностью и их адаптации к условиям нормального рынка занятости. Но добиться поставленных целей не всегда удаётся. По данным того же 2003 года показатели изменения статуса, в действительности, составляют от менее 1 процента до примерно 5 процентов, причем большинство стран находятся на более низком уровне этой шкалы. Надо учесть, что трудоустройство людей с инвалидностью на специализированных предприятиях не может быть государственной и общественной целью. В целом, большинство стран постепенно отказывается от системы специализированных предприятий, гарантирующих трудоустройство инвалидов. Это вызвано двумя основными причинами. Во-первых, предприятия, предоставляющие инвалидам гарантированное или обеспеченное соответствующими средствами трудоустройство, стали серьезным финансовым бременем для государства, и большинство изучающих эту проблему людей согласно с тем, что реализация концепции поддержки на рабочем месте в условиях свободного рынка обходится дешевле. Поскольку оплата труда на специализированных предприятиях часто оказывается чисто символической, то, по сути, их можно считать еще одной разновидностью форм социальной защиты людей с инвалидностью, но никак не способом вовлечения их в экономическую деятельность общества. Другая причина заключается в том, что включение инвалидов в свободный рынок труда, как принято считать, в большей степени соответствует общим целям политики в отношении инвалидов, в том числе задачам по обеспечению их нормальной автономной жизни и социальной интеграции. В качестве альтернативы специализированным предприятиям, в которых люди с инвалидностью отстранены от процесса управления, в ведущих странах мира развиваются так называемые социальные предприятия, которые представляют собой некоммерческие предприятия негосударственного сектора, управляемые на основе демократических принципов. Участники (члены, работники) этих предприятий имеют равные права. Формирование современной социальной политики невозможно без достижения определённого баланса между принципами гуманности и экономической эффективности, без использования взаимодополняющих социальных и экономических показателей. Современные подходы к анализу и оценке социальной политики предусматривают использование метода сравнения «социальных затрат и социальных выгод», то есть комплексный подход к оценке социального и экономического эффектов.